稿源：2011/08/09/青年日報
◎作者為中興大學國際政治研究所教授
近日非洲東部發生嚴重乾旱現象，不僅影響範圍涵蓋索馬利亞、肯亞、吉布地與衣索比亞等多個國家，受災人口估計更高達一千兩百萬人左右；其中，索馬利亞近一半人口，也就是約三百七十萬人面臨缺糧危機。更甚者，繼聯合國在二○○八年正式對「饑荒」賦與定義後，駐索馬利亞人道事務協調處更首度宣布該國南部巴庫爾和下謝貝利兩個地區出現饑荒，這既是聯合國最近三十年來第一次正式公告饑荒訊息，也是自一九九一至一九九二年索馬利亞爆發大規模饑荒以來，非洲所面臨最嚴重的糧食安全危機。根據調查，在索馬利亞部分地區，每天平均有六人在生命邊緣掙扎，逾半數兒童更處於急性營養不良的窘境。一般認為，除非國際社會增加糧食援助，否則在今年底以前，饑荒情形將會比現在惡化五倍。除了紅十字會國際委員會正運送四百噸糧食前往該地區外、世界糧食計畫署宣布，將在重災區設置新的配給站，此外，美國也決定增加兩千八百萬美元緊急援助。
政治落後與內戰不斷 東非淪饑荒
表面上看來，這場普遍性饑荒似乎是由於「天災」所致，但從第三世界發展經驗觀察，「人禍」的影響也絕對無法忽視。正如一九九八年諾貝爾經濟學獎得主沈恩（Amartya Sen）教授所指出，解決饑荒問題的關鍵，在於個人與家庭用以購買足夠糧食的經濟能力，而非國家擁有的糧食數量，這又與政治發展的穩定及成熟度直接相關。在過去半個多世紀以來，第三世界的發展歷程中，例如一九五八到一九六一年中國大陸的大饑荒（估計死亡超過三千萬人，被認為是人類歷史上死亡最多的一次）、一九六五到一九六七年印度的旱災饑荒、一九七四年孟加拉的洪水饑荒、一九八四到一九八五年的衣索比亞饑荒、一九九六年以來持續存在的北韓饑荒、一九九八年蘇丹饑荒與同年在衣索比亞、剛果等地爆發的大規模長期饑荒等，儘管確實經常伴隨著自然災害威脅，但人為因素（例如經濟措施失當，以及特別是爆發內戰等）也脫離不了關係。
以索馬利亞為例，該國在一九六○年脫離義大利獨立後，隨即於一九六九至一九九一年間陷入長達二十餘年的軍事強人統治，獨裁政權雖於一九九一年遭到推翻，但取而代之的又是持續不斷的內戰。儘管交戰各派系在二○○○年一度通過了臨時憲章，並選出首屆議會和總統，但因各路軍閥聯合抵制，獲得聯合國支援的過渡政府只能前往鄰國肯亞組建，直到二○○五年才遷回國內，不過依舊只能控制首都摩加迪休周邊區域。雖然藉機入侵的衣索比亞在二○○七年逐步撤出，但與基地組織有關的武裝分子（以青年黨為主）迄今還控制著該國首都部分地區與南部多數省份。由長期動盪不安的政治局勢，不難一窺當前饑荒危機的背景與來源。
東非國家發展困難 致使海盜猖獗
除了主要受創的索馬利亞之外，受此次饑荒影響所及的國家，整體發展情況其實都差不多。例如衣索比亞在一九七四年社會主義左傾勢力上臺後，隨即於一九八○年代中期因激進的新經濟政策引發普遍性饑荒，其後更因厄利垂亞在一九九三年獨立，致使衣索比亞成為內陸國家，發展更為受限；其次，吉布地在一九七七年獨立後也陷入部族對立困境，並自一九九一年起爆發長達十年的內戰紛爭；至於肯亞政治上雖相對較穩定，但嚴重的貧富懸殊問題（位居全球第十，非洲第五位），終於在二○○七年引發一場全國性的大暴動。正所謂「冰凍三尺，非一日之寒」，在國內治理程度始終原地踏步的情況下，近日大旱不過是導致這場饑荒的「最後一根稻草」罷了。
值得注意的是，前述東非的政治落後並不只帶來發展窘況，對區域安全情勢的威脅更有逐年擴張的趨勢。非但各國內戰經常引發國際力量干預，以基地組織為首的國際恐怖勢力頻頻藉機介入，如同眾所周知，在「非洲之角」外海的西印度洋地區近年來更為海盜最為猖獗的地帶。例如聯合國安理會日前便公開警告說，索馬利亞海盜行為已有愈來愈囂張且更暴力極端化的趨勢。以今年為例，此海域在上半年已發生了二百六十六起海盜劫持事件，遠超過去年同期紀錄的一百九十六起；截至六月底為止，索馬利亞海盜仍然控制了四百二十名以上的人質，甚至一名我國籍漁船船長還在年初美軍與海盜的交戰中，不幸遭到波及犧牲。從某個角度看來，此地區海域廣泛的海盜行為，與周邊國家的治理困境顯然直接相關。
強國藉打擊海盜介入 情勢益形複雜
當然，看待當前東部非洲問題也未必只限於國內或區域角度。自聯合國開發計畫署在一九九四年的《人類發展報告》中楬櫫「人類安全」概念以來，此種超越國界與傳統安全定義的觀點便日漸引發關注。尤其在聯合國於二○○一年正式成立人類安全委員會，並於二○○三年出版《人類安全立即行動報告》以闡揚其基本價值後，更受到各方正面肯定。例如國際特赦組織便由此角度切入，指出索馬利亞乾旱嚴重地區兒童所受到廣泛的戰爭罪行之苦，其中包括伊斯蘭激進分子有系統召募兒童兵的行為，已嚴重影響該國兒童正常成長的基本權利。至於在目前二十國集團輪值主席法國的號召下，日前在義大利羅馬舉行，目標在討論如何援助索馬利亞的緊急國際會議中，如何透過人類安全概念的激發，邀請更多國際慈善機構參與援救數百萬災民的行動，也是其中主要重點。
從另一個角度來看，東非地區由於自然災害所引爆的大規模威脅，除了各國內部政治動盪埋下治理危機的背景外，長期以來國際勢力「項莊舞劍，意在沛公」式的介入模式也無可卸責，尤其包括美國、中國大陸與法國等近年來以對付海盜為名，在周邊海域的積極擴張，不但無助於解決挑戰，反而更增添了問題背後的政治複雜程度。正因如此，如果無法透過新概念（例如人類安全觀）來緩解傳統國家利益衝突之零和本質，所有方案將永遠陷入治標而無法治本的困境中。
