【媒體報導】台灣農業和食品安全無法承受之重—談自由經濟示範區設立

稿源：台灣守護民主平台理事、中興大學應用經濟系特聘教授 陳吉仲

農產品和食品加工品關係圖

爭議的兩岸服務貿易協議在學運後暫時擱置等待兩岸協議監督條例的立法，而這個會期引起大家關心的是自由經濟示範區條例的審查，在自經區的七十三條條例中，針對人流、物流、金流、土地取得及各種租稅減免等措施，大開方便之門，這些條例若未經任何充分討論而強行通過將造成國內深遠的負面影響，尤其是在土地徵收和農業的影響。底下就以自由示範區中和農業加值有關為例，來說明這些條例必須再加以修改甚至刪除，否則將對台灣農業部門包括農民的收益和農業的永續經營造成無以彌補的傷害，而同時對消費者的食品安全亦同步產生疑慮。

一、條例訂定和設計目的不一

自由經濟示範區原本是為了台灣進一步貿易自由化，如為加入TPP等區域貿易自由化而先行先試，但是其條例的設計卻和原先的目的背道而馳。在自經區第四十七條條例中，符合第一類示範事業因營運所需之野生動物或其產製品，其輸入、輸出、飼養、繁殖、陳列、展示及買賣，由管理機關審查同意之；且不受野生動物保育法第二十四條第二項申請資格與利用之限制。此條例一通過，台灣大概是第一個開放野生動物買賣的先進國家，此不只違反華盛頓公約(CITES)的規定，更是違背加入TPP的基本責任，美國貿易代表署(USTR)在2011年所公佈的「保育綠皮書」(Green Paper on Conservation) 中，各國堅守野生動植物保育的法律、規定或措施是加入TPP的責任(Obligation)。在來檢視台灣加入TPP後可能進口的農產品，包括稻穀、蔬菜和畜產品，這些進口農產品用來做為食品加工的比例甚低，故宣稱為加入TPP而設計的自經區是一不實之說。

二、農業加值忽視農業特色

自由經濟示範區的農業加值基本上就是食品加工加值計畫，此方案設計完全是不瞭解台灣農業和食品加工特色。回顧全球食品加工大廠，如紐西蘭的知名奶粉公司、澳洲知名的杏仁公司、美國知名的水果飲料公司等，這些食品大廠皆是在其農產品生產國設立，而不會大老遠從其他國家進口農產品，主要是考量農產品體積龐大運輸成本較高，加上自經區第四十二條條例開放中國農產品輸入做為食品加工原料，可預測未來自經區中的食品加工原料會中國為主。

再就台灣目前農業和食品加工業的關係而言，在農業年總產值約4,700億元，投入食品加工用之農產品產值是1,739億元(約37%) 。 由農產品投入所生產之食品加工(包括食用油脂、罐頭食品、冷凍食品、調味品、乳製品及其他食品)年產值約6,000億元，其中留在國內消費有近5200億元，出口只佔食品產值的12%。舉例而言，台灣出口花生油一年102公噸而出口價格是65元，其他國家出口花生油約五萬公噸而出口價格在40元上下。此表示台灣食品是以內銷為主的產業。

三、開放中國農產品和MIT

第四十二條條例開放中國農產品輸入做為食品加工原料，如可進口花生來生產花生油或花生醬，若生產出的食品是屬於對中國管制的農工產品，如花生油，則須全數外銷，但是依照第三十八條規定，此進口的花生是零關稅；同理花生醬不屬於對中國管制的農工產品，則可內外銷。除關稅減免外，尚可減免出口稅、貨物稅、營利事業稅等租稅優惠。更重要的是若經過實質轉型(即有35%附加價值)，所有生產出來的食品皆掛MIT行銷國內外。

全世界有農業生產的國家中，只有台灣是採取完全開放且是零關稅的農產品，這將摧毀台灣的農業。當年台灣為了加入WTO已大幅度開放國外農產品進來，導致目前農產品逆差高達3000億元(台灣農業總產值一年是4700億元)，糧食自給率下降至目前的33%，表示國人消費的農產品有近七成是國外進口。但是在WTO架構中，許多敏感性產品，如花生和紅豆仍有關稅配額的政策在保護。但是自經區的條例完全零關稅的開放將導致更多國外的農產品進入，不只農業無法加值，更讓之前為了加入WTO所爭取保護台灣農業的辛勞付之一炬，農委會最高主管要為此不當政策負責。

四、對台灣農業的影響

未來開放中國農產品進入自經區生產，基於成本考量下，食品業者一定是用對岸的農產品來做為食品加工的原料，此時直接的影響就是台灣的農業和農民。

以花生為例，台灣每年花生產量有56,845公噸，主要生產地區在彰化、雲林和嘉義，年產值有25億元。2012年台灣花生總進口量為14,051公噸，多從亞洲各國進口，其中從中國進口5,107公噸，約佔進口總量36.34％。另外國內所生產的花生有1/6做為花生醬，以台灣新竹名產福源花生醬(來自產地後龍)為例（馬英九總統推薦），一斤的花生米磨成一罐的700公克的花生醬，國內所生產的花生醬有11,053公噸，同時台灣亦進口2,813公噸的花生醬，其中來自中國有1,335公噸(佔總進口量的47.48)，而出口有11.9公噸。故就台灣本身的花生醬消費量而言，約有13,854公噸，國內所生產花生醬佔國內需求量的80%。

花生有三成直接食用、七成加工為花生油、花生醬和花生糖及沙茶醬等產品，紅豆有兩成直接食用而八成加工為紅豆餡和紅豆粉。同樣有許多的水果和蔬菜是做加工用。國內許多敏感性農產品，如花生、紅豆、梨等皆有關稅配額的保護。亦即最多的國外農產品只會進口至配額數量。國內大部份的農產品的產地價格是高於國外的出口價格，舉例而言，台灣的茶葉只有1.5萬公噸而產地價格是每公斤450元，中國一年出口32萬公噸而價格只有90元，台灣紅豆產地價格是48元而對岸出口價格只有28元。台灣鳳梨產地價格是18元而菲律賓只有不到8元。

由於自經區所生產食品經實質轉型掛MIT，故以中國農產品為原料所生產的MIT食品，將因生產成本較低而在市場打敗以台灣農產品為原料所生產的MIT食品，台灣農業部門每所受的衝擊將超過數百億元。舉例而言，所有出口食品(約800億元)原先使用台灣農產品原料將會被中國農產品取代，考量農產品做為食品加工的比例可反推台灣農業將損失216億元。若再將可內銷的影響估計，此自經區的農業不是加值而是減值，其影響更甚於未來加入TPP的衝擊。

五、其他影響

除了對農業產值的影響之外，因為農業不只生產產值，亦對生態、環境、文化、糧食安全等有所貢獻，且這些外部效益的價值遠超過一年的農業的生產產值。考量自經區的設計只會讓國外農產品進口更多來取代國內做為食品加工的農產品，故糧食自給率會下降而生態環境等外部效益的價值亦減少。

另外就行政管理層面而言，自經區所謂前店後廠的設計，申請成為自經區的廠商可委託後廠來做食品加工用，此造成台灣各地區皆可生產自經區允許的事業，此時等同變相的開放對中國管制的830項農產品。我們要請問農委會如何來管理這些國外進入的農產品不會跑至非自經區? 且農委會要如何確保所生產的管制性食品會全部外銷而不會流通到國內市場上，上述兩者情形若發生，將對國內農業產生更大的衝擊。

自經區的四十一條條例，免除進入自經區產品之檢驗，此將造成對消費者的食品安全產生負面的影響。以兩岸所訂的農藥殘留標準為例，台灣已核准登記使用的農藥並訂有殘留標準共有657種，但中國僅僅訂有161種，在排除這些檢驗後所進來之農產品再做食品加工之用，將對食品的品質及其安全產生疑慮。

六、結論與建議

一個好的政策不應只是偏好某一部門而傷害到另一部門，如自經區的農業加值其實是食品加工業的加值。為了創造農工雙贏，建議自經區中的食品廠商在已有租稅的優惠等措施下，其所使用的原料應以台灣為主，若不夠再從國外進口。另外為了降低對台灣農業的影響，在自經區所生產之食品加工品應全部外銷。而為對全球及台灣的消費者負責，應要求在自經區所生產之食品加工品應標示原料來源國，讓所生產的產品資訊透明。