【學者評論】南海仲裁案太平島問題分析：菲律賓如有疑義，應以台北當局為窗口，而非北京

稿源：2016-07-15/關鍵評論/譚偉恩

文：譚偉恩（國立中興大學國際政治研究所助理教授）

位於荷蘭海牙的常設仲裁法院（Permanent Court of Arbitration, PCA）在2013年8月27日公開發佈的第1次新聞稿（Press Release）中表示，菲律賓依據《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）將它與中華人民共和國的爭端提交給特設之仲裁法庭（ad hoc Arbitral Tribunal, AT）審理。[1] 2015年10月29日，仲裁法庭做出仲裁裁定，認為其有權審理菲律賓與中國在南中國海海域的爭端。

2016年7月12日，仲裁法庭針對本案的實體爭議做出裁決，指出：有關九段線的法律依據不足，同時南沙群島的所有海上地物（包括太平島）係屬《聯合國海洋法公約》的礁岩，故不能擁有獨立的專屬經濟海域（exclusive economic zone, EEZ）或大陸礁層（continental shelf, CS）。

本文主旨並非分析上述菲律賓與中國在爭端海域中各項權利義務之是非曲直，而係就本件仲裁案中可能影響我國（中華民國）主權和太平島相關權利之議題進行簡要說明與提供淺見。鑑於法律上涉及任何權利義務判定之問題皆無法逸脫於權利主體，而《聯合國海洋法公約》中的權利主體絕多時候指涉具有主權（sovereignty）之沿岸國家；因此，文中分析的基礎乃係以我國現行有效之《憲法增修條文》或其它涉及兩岸關係的實體法為據。合先敘明。

首先，仲裁法庭於去年10月29日裁定內容中提到，在十五項菲國提出的狀訴聲明與請求中，有七項必須保留至今年7月12日關於實體問題審理之裁定，方能確認是否具有管轄權（請見下表1）。

表1：仲裁法庭對於管轄權範圍之判定

資料來源：The Tribunal Renders Award on Jurisdiction and Admissibility (29 October 2015, Hague)

其次，菲律賓確實透過本次仲裁案的提出及審理而取得一些優勢，但並無法幫助它順利解決與中國在南中國海的爭執。何以如此？蓋中國究竟能不能在爭端海域進行執法或漁捕的爭議，相當程度上與本海域中的島嶼或其它自然地形的「主權」歸屬密切相關，但《聯合國海洋法公約》並不能處理這樣的問題。

此外，2009年5月11日中國向聯合國大陸礁層界限委員會（Commission on the Limits of the Continental Shelf）提出九段線的主張時，除印尼在其聲明文件（Note No. 480/POL-703/VII/10）中明確表達反對立場並認為中國的主張於法不合外，越南、馬來西亞、甚至是菲律賓當時都未反對九段線的主張，只有質疑中國對西沙群島和南沙群島的主權聲明。雖然，2009年之後菲國漸漸改變其立場，並在2013年年初將案件提交到常設仲裁法院，但是否牴觸了禁反言（estoppel）原則，值得探討。

第三，司法實務上，無論是程序還是實體糾紛之訴訟或仲裁，缺席的當事方往往會獲得不利於己的裁決結果。由於中國自本案被菲國提出後一直以「未出席」作為回應，仲裁庭上就始終無法得知九段線在南中國海的歷史性主張究竟內容為何。依據《聯合國海洋法公約》附件7第9條，爭端之一方不出庭或對系爭案件不進行辯護時，仲裁法庭的審理程序並不會受到影響。換言之，在不考慮中國曾提出條約保留（reservation）的情況下，[2] 仲裁法庭取得管轄權的程序沒有瑕疵；但如果將條約保留的問題列入考慮，則我國應從本案目前裁定之結果得到以下啟示：

1975年之前我國與菲律賓維持正式外交關係，該年6月之後，菲國改與中國建交，並在建交公報的第三點承認北京政府才是代表「中國」之合法政府。國際公法上，政府承認和隨之而生的相關權利義務繼承並不影響一個既存國家的國家性（statehood），此即國家繼續原則（forma regiminis mutata non mutatur ipsa civitas）。準此，菲律賓在本仲裁案訴狀裡的當事方是選定中國，符合其1975年6月後與之建交的一致性。

然而，中華民國（或言在台灣的政府）雖然已不被菲國承認是可以合法代表「中國」的政府，但不等於菲國以外的其它國家也同樣如此認為。基於我國現行有效的《憲法增修條文》和相關依據《憲法增修條文》而制訂之法律，中國不出席或拒絕參與的國際司法仲裁，但涉及與我國「固有之疆域」或「固有領土及水域」有關之糾紛，政府應該要派員出席或爭取能出席的各種可能，而非認為審理程序與己無關。

在現行有效之《中華民國憲法》、《憲法增修條文》和由此而生的相關法律基礎上，南中國海的權利義務糾紛必然與我國有所關聯，同時在南沙群島的爭議部分，我國因為是百分之百實際有效控制太平島，故當菲律賓與中國的紛爭結果觸及太平島屬性之判定時，我國須要有以下的思維與因應措施：

1. 雖然菲律賓15項聲明和請求中並未直接提及太平島，且我國外交部也已在2015年7月7日發佈對南海問題之立場聲明中重申對太平島的主權，但在2015年11月30日的聽證（Merits Hearing）資料中，菲國有提出關於南沙群島或太平島的相關主張，對太平島具有《聯合國海洋法公約》第121條1項之「島嶼」地位的正當性進行質疑。

為維護權益，我國必須立即且積極地設法向仲裁法庭提供相關資料駁斥菲律賓主張，同時召開國際記者會，進行必要且詳實的澄清。尤其是應予說明，目前仲裁法庭裁決書第202-203頁中的用語不精確也不符合實際。真正有效支配太平島的是「中華民國」（the Republic of China），菲律賓如欲透過仲裁方式釐清任何有關太平島法律地位之疑義，應以台北當局為窗口，而非北京。

2. 即便仲裁內容已經公布，但我國還是實際上管理與支配太平島的主權國家，這點目前並沒有因為仲裁而受到影響。我國政府相關單位因此應立即評估，太平島是否真的有為我國帶來專屬經濟海域或大陸礁層的主權權利（sovereign rights）收益，如此才能在日後若真的因仲裁裁決受到實際損害前，估算具體損失範疇，做好風險控管與損失最小化的相關工作。

詳言之，如果我國並沒有因為目前實際支配和管理太平島而享有任何具體好處（例如：專屬經濟海域的漁捕權或是大陸礁層的探勘權），那麼仲裁結果對我國的衝擊便十分有限，政府與人民毋需過度緊張。

3. 承上，本起仲裁案目前所能發揮的實質影響有限，但有可能會促動爭端海域中的其它國家（特別是情況與菲律賓相似者）提出類似訴訟或彼此合作來制衡中國在南中國海的各種作為。進一步說，越來越多東南亞鄰國開始思考要怎麼在經濟依賴中國之餘，減輕它所帶來的各種安全威脅。類似這樣的問題其實也在中印之間存在，福兮禍所伏，中國的經濟成長未必對北京當局與其鄰國的互動是一件好事，我國應要觀察到這樣的現象，把握機遇和與中國有利益衝突或磨擦漸增的國家建立程度不一的友好合作關係。

附註

[1] 有兩點應注意：1. 本案不是國際法院（ICJ）在進行審理；2. 菲國在仲裁案的利害當事方是中華人民共和國（The People’s Republic of China），詳見：PCA Press Release: The South China Sea Arbitration (The Republic of the Philippines v. The People’s Republic of China)

[2] 中國是在1996年批准《聯合國海洋法公約》，但在2006年其依據《聯合國海洋法公約》第298條1項(a)款，對仲裁庭仲裁其與它國特定事項爭端的可能性提出了保留。