【學者評論】邦交的迷思　斷交的反省

稿源：105-12-23/蘋果日報/A24/譚偉恩、蔡育岱

譚偉恩／中興大學國際政治研究所助理教授、蔡育岱／中正大學戰略暨國際事務研究所教授

純粹就國際公法有關國家承認的法理論之，正式兩國邦交的存在，代表的是相互在法律上給予對方主權國家身份之承認，是一種正式承認。但其意義（或言實益）究竟有多大，值得研究與進行經驗性的實證。惟就國際公法目前的通說來看，承認不是構成主權國家的必要條件，因此它的宣誓意義大於法律上的意義。準此，如果一個國家的官方機構或是學術著作長期以來均表達此種承認是宣誓性的，那麼邦交國數目的減少對這個國家的主權地位便毫無影響，至少在法律上是如此。但需要進一步釐清的是，如果承認其實是指「政府承認」，而不是上述的「國家承認」時，情況就會有所不同。

國家承認一旦給出，除非事後被承認的國家因為某些原因而『消失』，不然就算事後出現雙方斷交情況，也不影響被承認國繼續作為一個法律上的主權國家；毋寧，國家承認一旦給予，就無法事後撤回。但「政府承認」並非如此；相較於國家承認，「政府承認」是更為高度的政治性法律選擇，給予「政府承認」的一方可以隨著不同的時空背景而轉換立場。聖多美普林西比與中華民國政府（台北當局）的斷交，就是此種類型。簡言之，聖國認為北京當局比台北當局（或是中華人民共和國政府比中華民國政府）更適格作為代表「中國」這個國家的合法政府（建議讀者回顧與參考現行《中華民國憲法增加條文》之序言及聯合國大會的2758號決議）。

釐清了我們台灣與他國在「承認」上的法律或政治意義後，重新思考邦交國與斷交國的問題，就會有一些不同的啟發，而這樣的啟發對當前的台灣而言有所裨益。首先，邦交國很多未必等於有利於國家。就像交朋友，朋友一堆不見得對我們的人生有正向助益。朋友有損友和益友之分，如果結交的都是損友，人生可能多數時候是黑白的。儘管益友／損友的標準見仁見智，多少有些主觀，但把時間放長，再將一些具體互動列入觀察，必然可以知道台灣與絕多數的邦交國互動是得到的少，付出的多。何以如此？因為台灣真正企求的其實並不是邦交，而是對方對中華民國政府（台北當局）的法律上承認。易言之，台灣在邦交國上的策略思考是，爭取承認我國政府為合法代表一個主權國家政府的「數字」，透過此種數字的累積證明台北當局在國際上是個合法的政權，而不是側重與這些邦交國的實質互動關係（本文是說「不側重」，而非說「完全輕忽」）。

依據上述邏輯，在光譜的另一端，斷交就不是什麼真正嚴重到不行的大災難。斷交是法律上兩國（或兩政府）沒有維也納外交關係法規範的適用，但實際上兩國政府還是可以有直接、間接，或是委以民間，或是根本就是純民間的各種多樣互動（台美關係不就是如此！）。全世界與台北當局沒有正式邦交的國家（或政府）太多了，但這些國家（或政府）與我們有實質官方、半官方或民間的互動也同樣很多。我國外交部派駐於海外的辛苦外交事務人員們，絕多數都是在非邦交關係的斷交國中為台北當局和台灣人民在賣命與打拼。綜上所述，台灣對於邦交國的數目多寡不應該有迷思，但對於和斷交國的互動，不能沒有一套踏實的數學公式。該花多少錢與已經斷交的國家（或政府）互動，投入多少人力、物力、在什麼情況或議題下用官方、半官方、純民間，還是其他的方式與這些真正對台灣國家利益有幫助的斷交國（或政府）互動，提升合作的機會或強化既有合作的深度，才是確保台灣立足於國際的有效公式。小國要務實，不該有迷思，小國要踏實，確保自己的安身立命！